عـبـدالعـزيـز بـدر القـطـان

كاتـب ومفـكـر – الكـويـت

الجانب التاريخي للحماية الدولية لحقوق الأقليات القومية..

يعود تاريخ حماية الأقليات القومية إلى 350 عاماً، فقد حدثت المحاولات الأولى لحماية الأقليات في القرن السادس عشر، على الرغم من أن مشكلة الأقليات في ذلك الوقت، وحتى حمايتهم، لم تكن بعد على المستوى القانوني الدولي، كان الأمر يتعلق بوضع المجموعات الفردية من المواطنين في إحدى الدولتين المتعاقدتين أو كلتيهما، أي حول نطاق الحقوق المدنية، حيث كانت المعاهدات الدولية في ذلك الوقت تتعامل بشكل أساسي مع الأقليات الدينية وتنص على الحق في حرية الدين.

فيما يلي نستعرض عدداً من المعاهدات التاريخية على مر التاريخ الحديث نسبياً في هذا المجال :

تنتمي معاهدتا أوسنابروك ومونستر لعام 1648، اللتان أبرمتا في إطار صلح ويستفاليا، الذي شهد نهاية حرب الثلاثين عاماً (1618-1648)، إلى المعاهدات الأولى التي تناولت تنظيم وضع الأقليات، من خلال هذه المعاهدة، حصل الأمراء الألمان على الحق في ممارسة سياسة مستقلة ولديهم علاقات دبلوماسية مستقلة مع الدول الأخرى، والأهم من ذلك، تم إعلان الحرية الدينية في ألمانيا، أي تم منح حرية الدين لجميع السكان ألمانيا (باستثناء سكان الممتلكات الوراثية النمساوية).

وبموجب اتفاقيات أوسنابروك ومونستر، عملت السويد وفرنسا (لم توقع فرنسا على هذه الاتفاقيات) كضامن للحرية والمساواة للأقليات الدينية في ألمانيا، فقد سعوا وراء أهداف أخرى غير حماية الأقليات: لقد سعوا إلى إضعاف ألمانيا من خلال تفكيكها، كانت أداة تحقيق هذا الهدف هي مشاكل الأقليات الدينية في ألمانيا، والتي كانت في وضع غير متكافئ مقارنة بالسكان الأصليين في البلاد.

أما في النصف الثاني من القرن السابع عشر، لقد عملت مسألة الأقليات الدينية في أي دولة كثيراً كوسيلة للسياسة الدولية، حيث حاولت دولة واحدة بمساعدتها إخضاع دولة أخرى ذات سيادة لنفوذها، والتستر على تدخلها في الشؤون الداخلية للأخيرة بذريعة حماية من ينتمون إليها في الدين.

وهذا البيان تؤكده العلاقات بين تركيا والقوى الأوروبي، إذ أن هزيمة تركيا في الحرب مع روسيا وبولندا والنمسا والبندقية في النصف الثاني من القرن السابع عشر، أدى في كارلوفيتسي إلى إبرام معاهدات السلام النمساوية التركية والبولندية التركية والتركية الفينيسية والهدنة بين دولة موسكو وتركيا، حيث عكس نص معاهدات السلام في ذلك الوقت رغبة القوى الأوروبية في إضعاف الدولة العثمانية وإخضاعها لنفوذها من خلال طريقة مجربة بالفعل، وهي إلزام بورتو بحماية حرية الدين لرعاياها.

كما استخدمت الدبلوماسية الروسية حماية مصالح الرفقاء المؤمنين – رعايا دولة أخرى، مثال صارخ على ذلك يمكن أن يكون بمثابة العلاقة بين روسيا والدولة العثمانية، حيث أن الشعوب الخاضعة لحكم الأتراك في شبه جزيرة البلقان وفي مقاطعات الدانوب، الذين اعتنقوا ديانة مشتركة مع روسيا، اعتبرت الشعوب، ذات الغالبية السلافية، روسيا راعية لهم، كما تم استخدام هذا الظرف بشكل فعال في معاهدة سلام كوتشوك – كينارجي لعام 1774، والتي تضمنت أحكاماً بشأن حقوق المسيحيين والكنيسة المسيحية في الدولة العثمانية، هذه الاتفاقية، أنه يترتب على ذلك أن انتهاك الحقوق المذكورة أعلاه يمكن اعتباره انتهاكاً لبنود معاهدة السلام.

كانت مشاكل الأقليات والحاجة إلى حمايتها الدولية موضوع المناقشة في مؤتمر فيينا أيضاً، وذلك، بإعادة رسم خريطة أوروبا، فإن الدول الأعضاء في التحالف المناهض لنابليون بونابرت، لم تهتم كثيراً بحماية الأقليات، وحقيقة أن مشاكل الأقليات وجدت انعكاسها في القانون العام لكونغرس فيينا في 28 مايو 1815، وكذلك في ملاحقه، كفقد أنت في الأساس قضية سياسية واقتصادية وحتى استراتيجية، وليست دافعاً إنسانياً، وتعتمد على تقدير الدول المنتصرة، يوضح هذا حقيقة أن التعامل مع قضايا الأقليات في الدول المختلفة كان مختلفاً، حيث لجأت القوى العظمى، لأغراضها السياسية، بشكل متزايد إلى فرض التزامات دولية على فرادى الدول فيما يتعلق بأقلياتها الدينية، لكن في نفس الوقت، يجب التأكيد عليه.

وفي النصف الأول من القرن التاسع عشر، في الدولة العثمانية كان هناك اعتقاد بأن هناك نظام قائم على اضطهاد واستعباد العديد من الشعوب الأوروبية والآسيوية، حيث سمحت هذه الحقيقة لدول أوروبا باستخدام أداة مجربة للتدخل في الشؤون الداخلية للدولة العثمانية: طالبوا تركيا باحترام الدين المسيحي في أراضيها، ينطبق هذا المطلب في المقام الأول على شعوب البلقان، ونتيجة لذلك، فإن معاهدة باريس المؤرخة 30 مارس 1856، الموقعة بعد نهاية حرب القرم، إلى جانب الاعتراف بالديانة المسيحية على قدم المساواة مع الدين الإسلامي، أرست المساواة بين جميع رعايا السلطان، بغض النظر عن جنسيتهم.

وتجدر الإشارة إلى أن الاتفاقات المبرمة مع تركيا لم تتضمن آلية جماعية فحسب، بل آلية فردية لمراقبة تنفيذ التزامات تركيا، ونتيجة لذلك، لم يتم الوفاء بأي من الاتفاقات.

بين عامي 1914 و 1919، قبل انعقاد مؤتمر فرساي للسلام وإنشاء عصبة الأمم، تم إبرام عدد من الاتفاقيات المتعلقة بحقوق الأقليات، على سبيل المثال، نصت الاتفاقية الروسية الرومانية السرية بشأن نقل أجزاء معينة من أراضي النمسا – المجر إلى رومانيا في 18 سبتمبر 1914 على أن روسيا تتعهد بالاعتراف بحق رومانيا في ضم تلك المناطق التابعة للنظام الملكي النمساوي – المجري؛ يسكنها الرومانيون، فيما يتعلق ببوكوفينا، كان مبدأ غالبية السكان هو تشكيل أساس ترسيم الحدود الإقليمية بين روسيا ورومانيا.

تنص الفقرة 2 من بيان مجلس حكماء زيمسكي سوبور الإستوني لجميع شعوب إستونيا عند إعلان الاستقلال في 24 فبراير 1918 على ما يلي : “الأقليات القومية التي تعيش داخل الجمهورية – الروس والألمان والسويديون واليهود وغيرهم – يكفل الحق في الاستقلال الوطني والثقافي”.

إنشاء نظام لحماية الأقليات في إطار عصبة الأمم..

أثار ممثلو مختلف الدول مشاكل حماية الأقليات ومنحهم حقوقاً وضمانات خاصة أثناء تطوير النظام الأساسي لعصبة الأمم، ومع ذلك، لم يتضمن النظام الأساسي مبدأ المساواة القومية أو العرقية أو الدينية، ولا أحكاماً لحماية الأقليات القومية، وكما هو معروف، فقد وردت مسودات المواد المتعلقة بالأقليات القومية في مسودة النظام الأساسي لعصبة الأمم، لكن الدول فشلت في التوصل إلى حل وسط بشأن هذه القضايا.

وهكذا؛ امتدت الحماية الدولية للأقليات في نظام عصبة الأمم (باستثناء مناطق الانتداب) إلى ما يقرب من 30 مليون شخص، يتحدثون 36 لغة، ويسكنون أجزاء من أراضي 16 دولة ويشكلون ما يقرب من 25٪ من سكانها، فقد كان هناك أكثر من 50 مليون شخص في أوروبا ينتمون إلى أقليات قومية (باستثناء بلجيكا وسويسرا).

وتجدر الإشارة إلى أن نظام حماية الأقليات في فترة ما بعد الحرب كان أحادي الجانب، حقيقة أن النظام الأساسي لعصبة الأمم لم يتضمن مبادئ المساواة الوطنية أو الحرية الدينية يشير إلى عدم رغبة القوى العظمى في تعزيز الاعتراف العالمي بهذه المبادئ.

كما تضمنت الاتفاقات المذكورة أعلاه أحكاماً اعترفت بعصبة الأمم بصفتها المراقب والضامن الأعلى في تنفيذ بنود هذه الاتفاقيات، ووضعت تحت الضمان بموجب قرارات خاصة صادرة عن عصبة الأمم. الاستثناء هو اتفاقية دانتسيج البولندية، التي لم يتخذ مجلس عصبة الأمم قراراً بشأنها، لكنها كانت تحت ضمان عصبة الأمم بموجب المادة 39، التي اعترفت باختصاص عصبة الأمم، حيث كانت المعاهدة مع بولندا نموذجاً للاتفاقيات الخاصة بالأقليات التي تم إبرامها في إطار عصبة الأمم.

لم تعتبر هذه الاتفاقيات الأقلية مجموعة، أو جماعة من الناس من جنسية واحدة أو لغة أو دين واحد، ولكنها كانت تستهدف أفراداً معينين من أي جنسية معينة، أدى هذا الظرف في البداية إلى تضييق نطاق حقوق ومصالح الأقليات الخاضعة للحماية الدولية، لأنه من الواضح أن مجموعة، على عكس الفرد، يمكن أن تدعي المساواة الفعلية والقانونية مع مواطني الدولة الآخرين، لحماية المواطنين ومصالحهم في جميع مجالات الحياة.

بموجب هذه الاتفاقيات، تلقى ملايين الأشخاص الذين يشكلون أقليات قومية حقوقاً أولية فقط لا علاقة لها بمصالحهم الوطنية المحددة، فقط عدد قليل من معاهدات الأقليات تتطرق إلى الحقوق السياسية (في الغالب حق الاقتراع) وتتحايل على مسألة الحكم الذاتي للأقليات (باستثناء معاهدة تشيكوسلوفاكيا التي تنص على الحكم الذاتي للروسين).

يولى الاهتمام الرئيسي في الاتفاقات المذكورة لمساواة الأقليات في مسائل الثقافة الوطنية، لكن ومع ذلك، نظراً لأن الهدف من هذه الاتفاقات، كما لوحظ، كان فردياً، فإن هذه الاتفاقات لا يمكن أن تضمن التطور الحر للثقافة الوطنية للأقلية ولم تحدد لنفسها هدف تحقيق المساواة الفعلية مع غالبية السكان في مجال التنمية الثقافية.

نـقـاط غـامـضثة..

احتوت صياغة المواد الفردية لاتفاقيات الأقليات على العديد من الأحكام الغامضة التي زادت من قدرة الحكومات على تفسيرها بالشكل الذي تراه مناسباً ووفق ما يناسب أهوائها، وهكذا، على سبيل المثال، نصت المادة 7 من المعاهدة البولندية على أن المواطنين الذين يتحدثون لغة أخرى غير البولندية سوف تمنحهم الحكومة “مزايا كافية” لاستخدام لغتهم الأم في المحاكم، لكن ما المقصود بـ “الفوائد المناسبة”؟ وهل يترتب على ذلك أن الأقليات لها الحق في المطالبة بمحاكمة بلغتها الأم، والتعرف على مواد القضية، وما إلى ذلك؟ الجواب أنه في نص الاتفاقية، لا نجد إجابة لهذه الأسئلة والعديد من الأسئلة الأخرى.

لقد كانت اتفاقيات الأقلية صامتة بشأن ما يجب أن يكون معياراً لانتماء الشخص إلى أقلية قومية أو دينية أو لغوية معينة.

وكحقيقة إيجابية، تجدر الإشارة إلى أن معظم الاتفاقيات المتعلقة بالأقليات القومية تحتوي على أحكام تنص على أن التزامات الدول فيما يتعلق بأقلياتها القومية لها الأسبقية على أي قوانين وأنظمة تتعارض مع هذه الالتزامات، والتي تضمن، في حالة حدوث نزاع، سيادة المعايير الدولية على التشريعات الوطنية.

بالتالي، تم وضع جميع اتفاقيات الأقليات تحت ضمان عصبة الأمم، كما تم تأكيد الولاية القضائية لعصبة الأمم بقرارات خاصة على أساس كل حالة على حدة، في هذه الولاية القضائية، التي ضمنت الوفاء بشروط الاتفاقات المعنية، كان الطابع الدولي لحماية الأقليات في نظام عصبة الأمم.

كانت الأحكام التي تنص على الولاية القضائية لعصبة الأمم متشابهة في مختلف الاتفاقات المتعلقة بحماية الأقليات، ومن الأمثلة على ذلك المادة /12/ من المعاهدة البولندية، التي نصت على أن بنود المواد السابقة، بحكم تأثيرها على الأشخاص المنتمين إلى أقليات قومية أو دينية أو لغوية، تشكل التزامات بولندا الدولية تجاه عصبة الأمم.

ماذا كانت ضمانة عصبة الأمم ؟ بموجب المادة /12/، لا يمكن تغيير شروط المعاهدة دون موافقة أغلبية المجلس؛ كما يحق لأي عضو في مجلس العصبة لفت انتباه المجلس إلى أي انتهاك أو أي خطر بانتهاك شروط المعاهدة من قبل بولندا، ويمكن للمجلس اتخاذ مثل هذه الإجراءات وتقديم المقترحات التي يراها ضرورية؛ في حالة وجود اختلاف في الرأي حول مسائل القانون أو الوقائع المتعلقة بهذه المواد بين بولندا وأي عضو في المجلس، يُنظر إلى هذا الاختلاف على أنه نزاع ذي طابع دولي، وبناءً على طلب الطرف الآخر، إحالته إلى محكمة العدل الدولية الدائمة، على النحو المنصوص عليه في المادة /14/ من ميثاق عصبة الأمم، على أن يكون قرار المحكمة الدائمة نهائياً.

على النحو التالي من معاهدات الأقليات، وخاصة من المواد المتعلقة باختصاص عصبة الأمم، لم يكتسب المواطنون المنتمون إلى أقلية أي حقوق بموجب هذه المعاهدات.

وبالتالي، إذا لم ينتبه أحد أعضاء المجلس إلى حقائق اضطهاد أي أقلية في إحدى دول الاتفاقيات، فإن عصبة الأمم ستترك هذه الحقائق دون أي اهتمام أو تدخل.

وعلى الرغم من أن مسألة الأقليات قد أثيرت من قبل أحد أعضاء المجلس آنذاك، وربما تكون المسألة قد انتقلت إلى محكمة العدل الدولية الدائمة باعتبارها نزاعاً ذا طابع دولي بين عضوين في العصبة، فإن القرار النهائي أو الإجراء بشأن الشروط من الاتفاقات كقرار أو إجراء من عصبة الأمم، كان هذا هو جوهر ضمانات عصبة الأمم كضمانات دولية ذات طابع جماعي.

كل ما سبق يقودنا إلى جملة من الاستنتاجات، فيما يتعلق بتشكيل مؤسسة حماية الأقليات القومية :

أولاً : إن الظهور في الاتفاقيات الدولية منذ القرن السادس عشر؛ من القواعد القانونية التي تنص على حماية الأقليات، وتشير إلى أن الدول في ذلك الوقت كانت تدرك بالفعل أهمية حل هذه المشكلة، ومع ذلك، نظراً لعدم اتساق مصالحها، لا يمكن أن تصبح حماية الأقليات معياراً قانونياً، مبدأ ملزم (حتى بالنسبة للدول المشاركة في العقد).

ثانياً : الاعتراف بحقوق الأقليات على المستوى الدولي خلق ظروفاً للتدخل في الشؤون الداخلية لدولة أخرى تحت ستار حماية الأقليات، أو يمكن أن يكون بمثابة أداة فعالة للتأثير على سياسة الدولة.

ثالثاً : على أساس تشكيل آلية للحماية الدولية لحقوق الأقليات الدينية، تم إنشاء ممارسة دولية عامة لحماية حقوق كل من الأقليات القومية واللغوية، والتي أصبحت فيما بعد، خاصة في النصف الثاني من القرن التاسع عشر، تلقى التوحيد التقليدي.

رابعاً : لم تكن الضمانات التعاقدية الدولية للفترة قيد المراجعة ذات طبيعة جماعية؛ على الرغم من أن العديد من الدول عملت كضامنة، فإن الحق في مراقبة الامتثال للالتزامات يُمنح عادة لإحدى هذه الدول، وفي هذا الصدد، كانت الضمانات الدولية لحماية حقوق الأقليات تصريحية بحتة.

خامساً : لم تكن هناك آلية رقابية في الاتفاقيات المتعلقة بالأقليات، وتم منح كل دولة الفرصة لتحديد نطاق الالتزامات وتفسيرها، مما أضعف، وغالباً ما ألغي، تنفيذ الضمانات الدولية لحماية الأقليات عملياً.

سادساً : لم تكن هناك أيضاً آلية للتأثير على المخالفين في حالة عدم وفاء أي دولة بالالتزام المقابل فيما يتعلق بالأقليات أو عندما لا تبلغ دولة معينة عن التدابير التي اتخذتها بشأن الالتزامات الدولية التي اتخذتها فيما يتعلق للأقليات.

سابعاً : في إطار عصبة الأمم، تم إنشاء نظام لحماية حقوق الأقليات، والذي كان نوعياً أفضل بكثير مقارنة بالفترة السابقة للعلاقات الدولية، ومع ذلك، فإن المعايير الواردة في الاتفاقيات الدولية المتعلقة بحماية الأقليات لم تصبح عالمية، على الرغم من أنها أرست أسس القواعد القانونية الدولية التي تحكم وضع الأقليات في القانون الدولي.

ثامناً : لم تنشأ حماية الأقليات نتيجة تطبيق مبدأ الحقوق المتساوية للشعوب، بل كانت بمثابة أداة إضافية للتأثير على القوى المتحالفة في سياسات الدول المشاركة في الاتفاقيات الخاصة بالأقليات؛ والجديد هو أن تطبيق اتفاقيات حماية الأقليات كان تحت ضمان عصبة الأمم.

تاسعاً : لم تكن حماية الأقليات في إطار عصبة الأمم ذات طابع عالمي ولا حتى إقليمي وتمتد إلى عدد محدود من الدول؛ كما لم تنص الاتفاقيات الدولية المتعلقة بالأقليات القومية على حماية حقوق الأقلية القومية كأقلية جماعية، ولكنها أرست حقوق الأفراد المرتبطة بأصلهم القومي أو لغتهم أو دينهم، على الرغم من أن المعاهدات نصت على الحقوق في التنمية الثقافية والاجتماعية للأقليات القومية، إلا أنها لم تتضمن إمكانية قيام أقلية بإنشاء دولة قومية وتنميتها؛ كما لم يتم تحديد معايير تصنيف شخص ما على أنه أقلية، مما سمح للدول التي تقع هذه الأقليات على أراضيها بتفسير أحكام اتفاقيات الأقليات بأي طريقة تناسبها.

عاشراً : الاتفاقيات الخاصة بالأقليات لم تنظم الحقوق الاقتصادية للأقليات، والتي كانت أساس الحياة الطبيعية لهذه المجموعات من المواطنين، مما سمح للحكومات باتباع سياسات تمييزية في مجال العلاقات الاقتصادية، حيث يجب التأكيد على أن الحقوق السياسية للأقليات مذكورة أيضاً فقط في بعض الاتفاقيات الخاصة بالأقليات.

أحد عشر : يشير غموض الصياغة في الاتفاقيات المتعلقة بالأقليات إلى أن مبتكريها لم يكن لديهم مبادئ واضحة، وهو أساس معين يجب أن تُبنى عليه حماية الأقليات، وهو ما تسبب لاحقاً، كما أظهرت الممارسة، في الكثير من الجدل في تفسير أحكام الاتفاقيات، كما خلق أرضية خصبة لسوء استخدام الحكومات.

وإلى اليوم لا تزال مشكلة الأقليات قائمة في العديد من الدول، كأقلية البدون في الكويت ومسألة التجنيس، ووضع البلوش والعرب في إيران، والأكراد في تركيا رغم أن عددهم كبير جداً لكنهم أقل بكثير من الشعب التركي، والروهينغا في ميانمار، والإيغور في الصين، والأيزيديين في العراق، وعشرات وربما مئات الأمثلة، فكل دولة تشرّع ما يلائمها بصرف النظر عن أن هذا المكون يعيش على أرضها، وهذا يعني أن الأقليات رغم القوانين التي تتيح لهم كل الحقوق، لا تزال بعضاً من حقوقهم مهدورة، بينما تجلس المنظمات الدولية وتحتسي قهوتها بعيداً عن هذا الموضوع المهم.